24 июля 2012, 09:15
В слоне хорошая статья
Глава Центра антикоррупционных исследований и инициатив Transparency International в России Елена Панфилова прочла на Пикнике «Афиши» лекцию «Как победить коррупцию». Slon публикует ее сокращенную версию.
«Как победить коррупцию?» – это не очень правильное название. В ближайшем будущем мы никого не победим. Но противодействовать коррупции и как-то уменьшить давление этих упырей в погонах и без на нашу жизнь мы можем.
Кто-то хочет бороться с коррупцией, а кто-то с коррупционерами
О проявлениях коррупции мы узнаем от реальных людей, которые приходят в приемные, чтобы рассказать о своих проблемах. Масштаб этих проблем разный. Сосед с ксивой отнимает у бабушки шесть соток. У бывшего микроолигарха местные крупные люди отнимают предприятие. Несмотря на то, что у кого-то речь идет о тысячах рублей, а у кого-то о миллионах долларов, механизмы приблизительно одинаковые.
Люди, которые к нам приходят, спрашивают о том, как победить коррупцию. Есть два подхода: кто-то хочет бороться с коррупцией, а кто-то с коррупционерами. Давайте внимательно посмотрим на эту развилку. Одни хотят, чтобы не было повторяющихся явлений, а другие стремятся посадить конкретного коррупционера в тюрьму. На этой самой развилке люди, которые намереваются что-то предпринять, должны определить для себя, что именно они будут делать. Ведь это два абсолютно разных вида деятельности. Тем, чтобы посадить коррупционера в тюрьму, занимаются довольно многие. К примеру, Алексей Навальный, который хочет привлечь к ответственности конкретных людей, умыкнувших народные деньги. Не исключено, что по ходу дела возникнут идеи, которые помогут снизить системную коррупцию, но в целом борьба с конкретными коррупционерами – отдельный вид деятельности.
Борьба с коррупцией проявляется в попытках убрать какие-то регулярно повторяющиеся явления или привычки у наших чиновников. Под коррупцией мы подразумеваем треугольник из следующих обстоятельств: алчность, возможности и отсутствие контроля. В обществе есть люди, которым чужого не нужно, а есть те, которые к этому склонны. А тут у человека появляются возможности. Например, когда он сам принимает решения, потому что процедура на его месте не прописана, а контроль над ним не организован. При стечении этих обстоятельств возникает коррупция. Здесь надо и контроль навести, и какие-то возможности минимизировать. А вот что делать с алчностью, которая является частью человеческой природы, непонятно.
Коррупция бывает разная: бытовая, административная и верхушечная. Бытовая – нижний пласт, где мы платим за садик, за школу, врачу или полицейскому на дороге, когда знаем, что виноваты, за то, чтобы паспорт или справку сделали быстрее, за разрешение установить кондиционер на стене, которая может рухнуть. Верхушечная коррупция – это то, чем сейчас занимается Алексей Навальный: большие проекты, крупные явления общественно-экономической социальной жизни. Например, Олимпиада, дороги, месторождения и так далее.
Говоря о взяточничестве как о проявлении коррупции, мы должны подразумевать два вида взяток. Бывает «взятка комфорта», когда мы сами хотим заплатить для того, чтобы сделать нашу жизнь комфортнее. В этом случае я иду к конкретному человеку и говорю ему: «Василий Васильевич, а дай-ка ты мне разрешение на кондиционер». Я знаю, что если его туда повесить, то стена упадет, но мне очень хочется кондиционер именно на этой стене. Можно прожить без этого кондиционера? Можно. Но с ним будет куда комфортнее. Бывают другие ситуации. Например, одинокой матери нужно отдать ребенка в детский сад, чтобы пойти работать, а тетя из Департамента образования, которая выдает квиточки, говорит, что у них мало мест, поэтому надо принести столько-то. Эта взятка уже не добровольная. Здесь вопрос идет не о комфорте, а о выживании.
Что можно делать с алчностью? Лишь рассказывать о том, как это плохо
С чего все-таки стоит начать противодействие коррупции?Начнем с алчности. Говоря о противоборстве коррупции, мы предполагаем, что хотим минимизировать ее до социально приемлемого уровня. Социально приемлемый уровень можно наблюдать в скандинавских странах. Когда вам говорят, что есть страны, где коррупции не бывает, – это неправда. Она там тоже есть, но не систематически, а в виде отдельных случаев человеческой алчности, которые возникают с появлением чуть больших возможностей. Алчность какого-то чиновника ныряет в окошко этих возможностей, а потом правоохранительные механизмы контроля эту дырочку шпаклюют. Наша задача снизить коррупцию до социально приемлемого уровня отдельных проявлений человеческой алчности.
Здесь можно до бесконечности говорить банальности о воспитании, семье и морали. В английском языке, а наша фирма работает в 90 стран мира, мы используем слово «integrity», которое передает все. Это включенность, но в тоже время порядочность. Все наши международные действующие документы, направленные на борьбу с коррупцией, называются «public integrity» [добропорядочность, включенность и цельность публичного сектора]. Проблема алчности решается с помощью проектов, направленных на образование. У нас есть Проектная учебная лаборатория антикоррупционной политики. Разрабатываются просветительские проекты, организовываются инструктажи для взрослых о том, как надо учить детей, в школах проводятся уроки. Что можно делать с алчностью? Лишь рассказывать о том, как это плохо.
Возможности – это недостаточно уточненные правила наших отношений с чиновниками. Иногда процедура прописана государством нечетко. Например, как в истории с известным предпринимателем Ильей Хандриковым. Была компания, которая назывался «Формика». С 1991 года они шили униформу для врачей, сотрудников супермаркетов и так далее. В один прекрасный день к ним пришла полиция и сказала, что поступила информация, будто программное оборудование на компьютерах компании нелицензированное. На слова Ильи о том, что лицензия есть, полицейские ответили, что это нужно проверить. Процедура составлена так, что проверка производится либо на месте, либо в полицейском департаменте в течение 30 дней. Вы понимаете, что такое 30 дней для среднего или малого бизнеса. Как работать, если все компьютеры со всевозможными документами заберут на 30 дней куда-то в полицейский департамент.
Хандрикову говорят, что можно выбрать проверку на месте – и рисуют на бумаге 50 000. Иначе компьютеры заберут для проверки лицензий на 30 дней. Это и есть проявление возможностей, одна из дырок в законодательстве или в процедурах, которая создает предмет торга.
Илья выбрал неправильный путь. Он счел для себя невозможным платить в данной ситуации. Теперь он пишет книгу «Как я был предпринимателем».
Почти все пытаются минимизировать возможности для чиновников. Сначала осуществляют контроль, но потом обнаруживают, что единичный контроль бессмыслен, пока есть возможности. Поэтому лучше в первую очередь заняться ими. Для этого есть мониторинги, проверки, инициативы и так далее. Вышел закон о прозрачности судебной системы, согласно которому вся информация в судах должна быть открытой. Открыта она сейчас? Конечно, нет. Люди обвешались подзаконными актами, которые позволяют поворачивать этот закон, как им заблагорассудится. Чтобы снизить эти возможности, мы ходим и проверяем, а потом регулярно пристаем ко всем, требуя, чтобы все стало, как надо. Это и есть контроль.
Цель – сделать так, чтобы окошко возможностей, в рамках которого люди решают делать то, что им хочется, закрылось. Смотреть, где возникают возможности для коррупционных проявлений на муниципальном уровне, может каждый гражданин. Для нас очень важно, чтобы контроля можно было как можно больше, – нужно обложить со всех сторон тех, кто пытается получать коррупционную ренту.
Высшая форма гражданского антикоррупционного контроля – выборы
Любой антикоррупционный контроль может быть внутренним и внешним. Мы пытаемся завести внутренний контроль, который гораздо лучше. Но возможности для борьбы гражданского общества с коррупцией страшно ограничены. Дело в том, что гражданское общество не обладает правом сажать кого-нибудь в тюрьму или закрывать учреждения, которые, с нашей точки зрения, тотально коррумпированы. Мы можем только описать все это. Мы можем лишь организовать контроль. Даже имея доказательства, гражданское общество не может привлечь к ответственности. Поэтому когда люди с головой бросаются в реализацию каких-то гражданских проектов по борьбе с коррупцией, очень многие быстро разочаровываются. Даже когда вы всех поймали и разоблачили, ничего не происходит, потому что применять правовое насилие может только государство.
Конечно, мы можем возбудить прокурорскую проверку, но при этом надо отдавать себе отчет в границах возможного. В системно коррумпированном государстве отсутствует правовая норма привлечения к ответственности по коррупционным делам в защиту общего интереса. Защита общего интереса у нас существует лишь в законодательстве по защите прав потребителя. То есть если мы отравимся тухлой селедкой, купленной в супермаркете, мы можем возбудить иск в защиту наших интересов, а если мы пострадаем от действия какого-то чиновника, аналогичной нормы найти не получится.
Внешнего контроля может быть крайне много. Высшая форма гражданского антикоррупционного контроля – выборы. Равные и честные выборы – единственный инструмент предотвращения консервации коррумпированных элит, особенно на местном уровне. Если нам не нравится, как наш глава муниципалитета организовал вывоз мусора, как мы можем сообщить ему об этом? Просто не избрать в следующий раз. Не факт, что другой глава будет лучше, но мы потом его тоже не изберем. Таким образом, через пробы и ошибки, мы найдем того, кто будет понимать наши потребности. Выборы – это не идеология, это чистой воды антикоррупция в прикладном смысле этого слова.
Второй уровень внешнего контроля – это непосредственное гражданское участие. Мы приходим и активно участвуем в реализации повестки дня того или иного ведомства. Общественным советом ведомства говорим, что вот так делать нельзя, – и это реализуется на практике. Увы, сейчас у нас все происходит иначе. Есть отдельно взятые министерства и ведомства, где к этим советам прислушиваются. Но, как правило, когда припечет и уже совсем горит огнем.
Те, кто умеют делать журналистские расследования, погибают
Еще одна важная форма внешнего контроля – расследовательская журналистика. Это фундаментальная вещь в любом государстве, потому что СМИ – медиатор между властью и обществом. Расследовательская журналистика у нас, к сожалению, умерла. Причем умерла она у нас в том числе и физически. Погибли Юрий Щекочихин, Анна Политковская и многие другие. Те, кто умеют делать журналистские расследования, погибают. Другая часть людей видит, что все это просто бессмысленно. Обладатель премии за лучшие журналистские расследования по версии Transparency International Роман Шлейнов, который раньше был главой отдела журналистских расследований в «Новой газете», а теперь работает в «Ведомостях», говорит о том, что даже если он опубликует фотографию какого-то Василия Васильевича с чемоданами кэша на пороге виллы, которой у того нет в декларации, все скажут: «Молодец мужик, хорошо устроился». И ничего не произойдет. У нас журналистские расследования по стечению каких-то обстоятельств иногда подталкивают к тем или иным действиям, но это бывает крайне редко.
И последнее – это прямой гражданский контроль. Здесь есть бесконечное поле для деятельности. Это могут быть академические исследования – типа нашего исследования о том, сколько коррупции в литре молока. Люди часто отвечают в анкетах, что с коррупцией в РФ им сталкиваться не приходилось. Они не давали взяток, поэтому коррупции на самом деле не так много, как мы говорим. Тогда мы спрашиваем, по какой цене они в последний раз купили в супермаркете пакет молока. Обычный ответ – около 50 рублей. Мы показываем академическое исследование, для которого был проведен опрос всех участников – от фермы до супермаркетов, – чтобы узнать, сколько нам приходится переплачивать. 15-20% от цены мы платим для того, чтобы покрыть убытки бизнеса от коррупции. То есть каждый литр молока в Москве мог бы быть на 15-20% дешевле.
Еще можно искать конкретных упырей. Люди, которые выбрали стезю борьбы с коррупционерами, могут просто их найти и за ними бегать. Тут надо понимать, что настоящая борьба с коррупцией – крайне унылое и непафосное дело. Это утомительное сидение за столом с бумажками. Поэтому мысли о том, что вы всех разоблачите и на белом коне попадете на первую полосу «Коммерсанта», – лишь иллюзии.
Помните, кто посадил Аль Капоне? Аудитор, который сидел с бумажками 17 месяцев. В этом не было никакого пафоса. А гражданскому контролю, к сожалению, свойственно стремление к пафосу. Разоблачил кого-то – и, размахивая руками, бежишь рассказывать о том, что нашел коррупцию. Но пока ты бежишь со своим флажком, те, кого ты нашел, быстренько все зашпаклевали, и ты опять никого не привлек к ответственности. Поэтому важно помнить, что настоящая борьба с коррупцией – очень аккуратная серьезная профессиональная работа, которую надо выполнять в зависимости о того, какой результат вы хотите получить.
Нет границ человеческой фантазии. Все возможно, было бы стремление.
